Facciamo il punto sul piano casa
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A quasi un anno di distanza dall’emanazione del primo provvedimento legislativo inerente il cosiddetto “PIANO CASA” (il decreto legge 25 giugno 2008 n.112) ed a due mesi dall’annuncio sui principali quotidiani di importanti novità per chi vuole ampliare la propria abitazione oppure demolirla e ricostruirla, il Piano tarda ancora a decollare definitivamente, almeno a livello nazionale.
Infatti le Regioni, mentre non trovano un’intesa con il Governo sulla definizione di alcune misure di semplificazione normativa, nel frattempo stanno procedendo all’emanazione delle leggi attuative del “PIANO CASA” stesso. Questo è in sintesi il quadro di riferimento attuale, ma per comprendere un po’ più a fondo che cos’è il “PIANO CASA”, quali conseguenze pratiche comporta e quando si può prevederne la concreta attivazione, è necessario ripercorrere l’iter istituzionale dei vari provvedimenti già emanati o da emanare per introdurre quello che è stato definito “più che un piano casa, un piano famiglia”. Anche se finora l’attenzione dei mass-media si è concentrata prevalentemente su un aspetto del cosiddetto “PIANO CASA”, relativo alla possibilità di ampliare o ricostruire alcune tipologie di edifici residenziali, in effetti il Piano è costituito da una sequenza di provvedimenti legislativi interrelati tra loro e piuttosto complicati nei contenuti, di competenza in parte dello Stato centrale, in parte delle Regioni, in parte di entrambi.
Questi provvedimenti, che nell’insieme continuano ad essere chiamati indistintamente “PIANO CASA”, in realtà si differenziano soprattutto per quanto concerne la loro natura di piano finanziario o di semplice atto normativo, il diverso campo di applicazione, i soggetti interessati e le modalità di finanziamento e di esecuzione degli interventi. L’elemento principale comune è che riguardano tutti il settore dell’edilizia abitativa, salvo possibili estensioni del loro campo di applicazione anche all’edilizia non residenziale da parte delle Regioni. In sintesi, si possono individuare due sequenze distinte di provvedimenti legislativi che afferiscono al “PIANO CASA”:
1. Il Piano Casa per l’edilizia residenziale pubblica intesa nella sua accezione più ampia, che comprende sia l’edilizia sovvenzionata – cioè di proprietà degli ex I.A.C.P. (Istituti Autonomi Case Popolari) ora denominati in modi diversi nei vari contesti territoriali – sia l’edilizia convenzionata-agevolata, sia la semplice edilizia privata-convenzionata; in un solo termine, il cosiddetto “housing sociale”.
Si tratta di un Piano di finanziamenti da parte dello Stato e delle Regioni e rappresenta il vero e proprio “PIANO CASA”, anche se la sua denominazione completa è quella di “PIANO NAZIONALE DI EDILIZIA ABITATIVA”.
2. Il Piano Casa per la cosiddetta “edilizia libera”, cioè non assistita da sovvenzioni o agevolazioni statali o regionali dirette, che consente, a condizioni prefissate, di effettuare interventi di ampliamento o di demolizione e ricostruzione della/e propria/e abitazione/ i in deroga ad alcune normative.
Il Piano non prevede l’erogazione di finanziamenti, ma soltanto alcune forme di incentivazione fiscale qualora vengano soddisfatti determinati requisiti tecnici. Quest’ultimo Piano, che potrebbe anche essere esteso all’intero settore dell’edilizia residenziale, si dovrebbe più correttamente denominare “PIANO PER L’EDILIZIA”, ma su molte riviste del settore è stato ribattezzato “PIANO CASA 2” o “PIANO CASA bis”.
Non si può comprendere la portata effettiva del “PIANO CASA” o dei “PIANI CASA” ed il complesso delle ricadute sul settore edilizio, pubblico e privato, residenziale e non, ed anche nel campo dell’urbanistica e dei beni culturali, se non si analizzano i diversi provvedimenti legislativi già emanati o da emanare e gli atti d’Intesa istituzionale che costituiscono il pacchetto normativo del cosiddetto “PIANO CASA”.
Il “PIANO CASA” per l’“housing sociale” trova la propria matrice legislativa di riferimento nella “Manovra finanziaria 2009” ed in particolare nelle disposizioni dell’art. 11 del decreto legge 25 giugno 2008 n. 112, convertito con modifiche dalla legge 6 agosto 2008 n.133. Tali disposizioni possono essere considerate una “normativa quadro”, in quanto introducono principi ed indirizzi strategici di carattere generale, che vengono poi più dettagliatamente definiti nei successivi provvedimenti di carattere attuativo, costituiti innanzi tutto dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri denominato appunto “Piano nazionale di edilizia abitativa”. Su tale Piano, dopo un confronto piuttosto complesso e travagliato con gli Enti territoriali, trattandosi di una materia di “legislazione concorrente”, è stata raggiunta l’Intesa con le Regioni e gli Enti locali nella Conferenza unificata del 12/03/2009. Il C.I.P.E. – Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica – con la delibera dell’8 maggio 2008 ha a sua volta approvato il “Piano nazionale di edilizia abitativa” (Legge 133/2008), con una prima assegnazione di fondi per 350 milioni di euro complessivi, di cui 200 milioni di euro da ripartire tra le Regioni per interventi di competenza degli ex I.A.C.P. e 150 milioni di euro destinati ad un nuovo “sistema integrato nazionale e locale di fondi immobiliari per l’incremento della dotazione di fondi sociali”.
Secondo quanto precisato in un comunicato stampa del Governo, le quote di questi fondi potranno essere sottoscritte soltanto da “investitori istituzionali di lungo termine”. Tra questi ultimi, quindi, dovrebbero esservi la Cassa Depositi e Prestiti e le maggiori fondazioni bancarie.
Secondo stime effettuate, questi finanziamenti nel loro insieme, con l’apporto anche di capitali privati, dovrebbero generare investimenti per circa un miliardo di euro in tre anni. Il D.P.C.M. “Piano nazionale di edilizia abitativa” approvato dal CIPE l’8 maggio 2008, previa Intesa in sede di Conferenza unificata, dovrà essere pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale.
Successivamente, entro 60 giorni dall’entrata in vigore del D.P.C.M. stesso, dovranno essere ripartite, con decreto interministeriale, le risorse assegnate alle Regioni, sempre previa Intesa in sede di Conferenza unificata. Verranno quindi espletate le ulteriori procedure stabilite dalla legge e dal Piano stesso. Il Piano è finalizzato a soddisfare l’effettivo bisogno abitativo nelle diverse aree territoriali del paese ed è destinato in particolare a determinate categorie sociali, tra le quali : • nuclei familiari a basso reddito
• anziani in condizioni sociali o economiche svantaggiate
• studenti fuori sede
• immigrati regolari a basso reddito residenti da almeno dieci anni in Italia oppure da almeno cinque anni nella stessa Regione.
Gli interventi del “PIANO CASA” per l’edilizia residenziale pubblica, ovvero “Piano nazionale di edilizia abitativa”, consistono nella costruzione di nuove abitazioni, da destinare prioritariamente a “prima casa” e nel recupero del patrimonio edilizio esistente, da realizzare nel rispetto dei criteri di “efficienza energetica” e di “riduzione delle emissioni inquinanti”.
Il Piano prevede anche la possibilità di realizzare “programmi integrati”, caratterizzati, cioè, dalla compresenza di altre funzioni complementari oltre a quelle di edilizia sociale e residenziale in genere e dall’attivazione contestuale di interventi di riqualificazione urbana, che risolvano contestualmente problemi legati alla mobilità, intervenendo quindi anche sulla viabilità e le infrastrutture. Il Piano Casa precisa inoltre che i programmi costruttivi sono finalizzati a migliorare e a diversificare l’abitabilità, anche tramite interventi di sostituzione edilizia (cioè di demolizione e ricostruzione), in particolare nelle zone caratterizzate da un diffuso degrado delle costruzioni e dell’ambiente urbano.
Il “PIANO CASA” per la cosiddetta “edilizia libera”, ovvero il “PIANO EDILIZIA” o “PIANO CASA 2”, è diretto invece ai proprietari di immobili con determinate caratteristiche tipologiche e non prevede finanziamenti pubblici ma soltanto incentivi sotto forma di sgravi fiscali, come quelli attualmente stabiliti nella misura del 55% per gli interventi di miglioramento delle prestazioni energetiche degli edifici. Quest’ultimo Piano, insieme a quello dell’ “housing sociale” già descritto, nell’attuale situazione congiunturale di crisi economica e finanziaria assume un’evidente funzione di volano della ripresa produttiva per il settore edilizio. Il Piano è stato finora definito attraverso l’Intesa sottoscritta il 31 marzo 2009 tra Governo, Regioni ed Enti Locali, ratificata l’1 aprile 2009 dal Consiglio dei Ministri e dalla Conferenza Unificata e pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n.98 del 29 aprile 2009. In base a tale Intesa, le Regioni devono approvare, entro e non oltre 90 giorni, leggi regionali attuative del PIANO CASA, finalizzate “preferibilmente” ai seguenti obiettivi:
a) regolamentare interventi di ampliamento di edifici residenziali unifamiliari, bifamiliari o comunque di volumetria non superiore ai 1000 metri cubi fino al 20% della volumetria esistente, quindi con un incremento complessivo massimo pari a 200 metri cubi, fatte salve diverse normative regionali che possono consentire ulteriori aumenti volumetrici. Tali interventi sono finalizzati a migliorare anche la “qualità architettonica e/o energetica” degli edifici e possono essere realizzati attraverso piani/programmi definiti tra Regioni e Comuni
b) disciplinare interventi straordinari di demolizione e ricostruzione con ampliamento entro il limite del 35% della volumetria esistente. Questi interventi sono consentiti soltanto per edifici a destinazione residenziale, ferma restando l’autonomia legislativa regionale in riferimento ad altre tipologie di intervento, cioè la possibilità da parte delle Regioni di estendere questa norma ad edifici con un’altra destinazione d’uso (produttiva, commerciale, ecc.). Anche questi interventi sono finalizzati al “miglioramento della qualità architettonica, dell’efficienza energetica ed all’utilizzo di fonti energetiche rinnovabili” e devono essere realizzati secondo criteri di “sostenibilità ambientale” c) introdurre forme semplificate e celeri per l’attuazione degli interventi edilizi di cui alle lett. a) e b) in coerenza con i principi della legislazione urbanistica ed edilizia e della pianificazione comunale.
Secondo l’Intesa, i suddetti interventi edilizi non possono essere effettuati su edifici abusivi o nei centri storici o in aree di inedificabilità assoluta. Le leggi regionali, peraltro, possono individuare specificamente gli ambiti nei quali tali interventi (lettere a e b) sono esclusi o limitati, con particolare riferimento ai beni culturali e alle aree di pregio ambientale e paesaggistico.
Le Regioni possono individuare anche, nell’ambito del loro territorio, aree urbane degradate nelle quali gli interventi sono favoriti con opportune incentivazioni, purchè siano finalizzati anche alla riqualificazione di tali aree. Va evidenziato, pertanto, che l’attuazione degli interventi introdotti da questo PIANO CASA è subordinata all’emanazione da parte delle Regioni delle specifiche leggi regionali che dovranno contenere le disposizioni attuative del PIANO stesso. Tali leggi regionali avranno validità temporalmente definita e comunque non superiore a 18 mesi dalla loro entrata in vigore, salvo diverse determinazioni delle singole Regioni. In caso di mancata approvazione delle leggi regionali nel termine stabilito, lo Stato eserciterà i poteri sostitutivi di cui all’articolo 120 della Costituzione secondo una procedura concertata tra il Governo e il Presidente della Giunta regionale interessata, che stabiliranno insieme le modalità per attuare compiutamente l’Accordo. Riguardo al punto c dell’Intesa, va evidenziato che le previste semplificazioni ed accelerazioni procedurali dovrebbero essere introdotte dal decreto legge recante “Misure urgenti in materia di edilizia, urbanistica ed opere pubbliche”, sul quale tuttavia, ad oggi, non è stata ancora raggiunta l’Intesa tra Governo e Regioni.
Il provvedimento ha infatti suscitato un ampio dibattito sia a livello di istituzioni centrali e territoriali, sia tra gli operatori del settore, anche a seguito dei tragici eventi del terremoto abruzzese. Ciò ha fatto emergere la necessità di sostanziali modifiche ed integrazioni del decreto legge rispetto alla prima versione del testo. Il dramma del terremoto in Abruzzo, infatti, ha richiamato l’attenzione generale sulla necessità dell’adeguamento delle nuove costruzioni e del patrimonio edilizio esistente alla normativa più aggiornata, costituita dalle “Norme tecniche per le costruzioni” di cui al DM delle Infrastrutture e dei Trasporti del 14 gennaio 2008, che comprendono anche la normativa sismica. Il rischio sismico riguarda, peraltro, quasi tutta l’Italia, come evidenziato dall’attuale classificazione sismica e dagli studi sulla microzonazione sismica. Come prima conseguenza, con un emendamento al decreto legge Abruzzo n. 39/2009, l’operatività delle nuove norme tecniche è stata anticipata al 30 giugno 2009, cioè di un anno rispetto al termine precedentemente previsto dal cosiddetto “decreto Milleproroghe” del 2008. Inoltre, tra le norme del decreto legge a supporto del PIANO CASA tuttora in discussione, secondo le anticipazioni di molta stampa specializzata vi sarebbero disposizioni relative all’obbligo di effettuare interventi di adeguamento sismico delle nuove costruzioni e degli edifici esistenti, almeno nelle zone ad alta e media sismicità con i limiti che tale criterio, peraltro, comporterebbe in relazione agli studi più recenti in materia di microzonazione sismica.
A fronte di ciò, le Regioni avrebbero ribadito la richiesta di estendere i benefici fiscali già previsti per la riqualificazione energetica degli edifici agli interventi di adeguamento sismico. Mentre è ancora aperto il dibattito istituzionale su questa e su altre problematiche che potrebbero condizionare l’Intesa sul decreto legge, le Regioni stanno procedendo con la presentazione e l’emanazione delle leggi regionali sul PIANO CASA per l’“edilizia libera”, ad iniziare dalla Toscana, che ha già approvato la legge n. 339/2009, alla Lombardia, alla Campania, al Veneto, alla Sardegna, al Piemonte, ad altre Regioni che si stanno accingendo a farlo ed alle altre che seguiranno presto. Forse nelle prossime settimane, più che di “PIANO CASA” dovremo parlare di “PIANI CASA” regionali.
Nonostante tutto, è ancora presto per dirlo.
A cura di Maria Elisabetta D’Antonio
Architetto Urbanista - Dirigente del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Consigliere Tecnico del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici.
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Fonte: tratto da Ponte, l'Informazione Essenziale di Gestione e Tecnica per Costruire, Progettare Recupero n. 5 - 2009
Dei Tipografia del Genio Civile, Roma.
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